據公安部交通管理局數據，截至2020年，我國已持續十二年蟬聯世界汽車銷量首位，汽車保有量超過2.8億輛。其中，乘用車是我國汽車市場的中堅力量，在新車市場中的占比大約在80%-85%。近兩年受新冠肺炎疫情以及政治、經濟等多重因素影響，乘用車產銷略有下降。但隨著全球局勢進入新常態，我國汽車市場呈現出了"回暖"態勢。我國汽車工業協會數據顯示，2021年前三季度，乘用車共生產1465.8萬輛，同比上升10.7%。

隨著乘用車保有量的不斷新增，車輛使用對能源供應和碳排放控制出現了較大壓力。為緩解這一壓力，目前普遍采用的措施包括兩種，一是不斷降低單車能耗，提升汽車節能水平，二是使用更低排放甚至零排放的燃料，現階段以電能為主。

我國乘用車歷年產量趨勢

我國自2005年啟動乘用車燃料消耗量限值管理標準以來，乘用車節能目標不斷加嚴，對乘用車行業減碳發展起到了重要推動用途。和此同時，隨著電動汽車、燃料動力鋰電池汽車等技術的發展，零排放汽車逐漸在乘用車低碳發展的舞臺上扮演越來越重要的角色。2017年"雙積分政策"應運而生，成為我國乘用車行業低碳化發展的又一推手。

提升傳統乘用車節能技術水平和推動新能源汽車發展是"雙積分政策"制定的初衷和目標。其中，對前者而言，重要衡量指標為公司的平均燃料消耗量（CAFC），它是每家公司某款車型在年內生產的所有車型的燃料消耗量和產量的加權平均數值；后者的重要約束指標為新能源汽車（NEV）積分比例，要求傳統車年產量在3萬輛以上的公司需滿足每年規定的新能源汽車積分比例目標。

"雙積分政策"中新能源汽車積分比例以及節能汽車激勵等目標要結合市場發展制定，目前政策周期相對較短。截至2020年底，2018-2020階段的雙積分管理已經完成，2021-2023年可視為雙積分管理的第二階段。

第一階段：皆大歡喜還是"幾家歡喜幾家愁"？

從實行效果來看，在這一階段兩個目標實際上并未達到同等程度的實現。

（1）2016年以來，CAFC值下降穩中趨緩，2020年反彈至5.61L/100km水平，未能完成2020年總體目標。

隨著CAFC達標加嚴和新能源汽車產量倍數優惠下降，CAFC值降幅收窄，其中，合資公司綜合降幅最大，進口公司最小。2016-2019年，乘用車行業平均CAFC值持續下降，年均降幅4.7%，2020年乘用車行業平均CAFC值同比不降反升，回到5.61L/100km水平，距離《汽車產業中長期發展規劃》中提到的5.0L/100km目標尚有不小差距。其中，合資公司平均CAFC在2016-2020年間持續下降，綜合降幅達到14%；自主公司平均CAFC值在2016-2019四年間下降最快，但受傳統車油耗反彈及新能源汽車產量下降和產量倍數優惠減少影響，2020年CAFC值同比回升14%，接近2017年水平；進口公司CAFC值綜合降幅僅為6.8%。

新能源汽車在CAFC核算中優勢明顯。在乘用車四階段（2016-2020）油耗評價體系中，對新能源汽車既有產量優惠倍數，同時不核算新能源汽車的電能消耗，致使新能源汽車大幅拉低公司CAFC值，這在自主品牌公司中表現得尤為明顯。2016年以來，行業傳統車平均油耗降幅僅為1.6%，約為CAFC實際降幅的1/3，自主品牌公司傳統車平均油耗降幅僅為0.4%，在所有公司類型中墊底。

乘用車平均油耗變化趨勢，藍線代表CAFC值，灰線代表傳統車油耗

2020年行業CAFC值的反彈重要在于該年的新能源汽車產量倍數由2019年的3倍下降到2倍，同時傳統車平均油耗也基本原地踏步。換而言之，四階段前期CAFC值的大幅下降實際上只是"數字式"下降，動輒3-5倍的新能源汽車產量倍數換來的是CAFC值漂亮的下降曲線，傳統車能效并未得到有效提升。相反，有關新能源汽車的大量優惠反而弱化了傳統車能效提升的動力，致使公司過分追求快速上馬新能源汽車項目，并將大部分的資金和人力向新能源汽車方向傾斜，容易顧此失彼。

（2）另一方面，新能源乘用車市場蓬勃發展，新能源汽車積分行業達標率高，但公司間發展不均衡，自主品牌公司優勢明顯，傳統合資車企達標困難。

新能源乘用車公司參和度日趨活躍，滲透率逐年新增。產量上，2020年新能源乘用車產量達到120.5萬輛，較2016年新增260%；產量分布上，合資、外資獨資等公司的產量占比逐漸新增，自主品牌公司不再一家獨大，2020年自主、合資和外資獨資公司的新能源乘用車產量比例約為6：3：1；新能源汽車滲透率上，2020年達到6.1%，較2016年提高344%。

這一階段新能源汽車積分達標難度不大但兩極分化嚴重：自主品牌公司為最大贏家，合資公司表現墊底。2019、2020行業新能源汽車積分比例是目標要求的2.7和2.4倍，整體達標壓力不大，但存在嚴重分化：（1）自主品牌公司占據新能源汽車積分高地，2020年平均積分比例達到64%，但合資公司這一比例僅為9%；（2）新能源汽車正積分重要集中在自主品牌公司內，2019年及之前年份自主品牌公司出現了約90%的正積分。和此同時，合資公司出現了80%以上的新能源汽車負積分。不過也應看到，隨著合資公司新能源汽車產品的投放和國產TSLA的銷售，自主品牌新能源汽車的市場份額正在被蠶食，致使2020年自主品牌新能源汽車積分比例同比下降，同時合資公司積分比例穩步上升。

新能源汽車積分比例趨勢

不可否認，"雙積分政策"對新能源乘用車的發展確實起到了重要的正向影響。對以新能源汽車為主的公司而言，它們可以通過新能源汽車來實現CAFC值核算的下降，實現油耗和新能源汽車積分的雙豐收，甚至無需對傳統車油耗進行改善，只需滿足限值即可，新能源汽車的"反哺"用途明顯。同時，相有關成本高昂且技術門檻較高的傳統節能技術，轉投新能源汽車似乎勝算更大，這也是多數自主品牌公司在"雙積分政策"第一階段的重要應對策略。隨著新能源汽車市場的迅速擴張，合資車企也不得不加大新能源汽車的投入力度，新能源汽車市場的競爭日趨激烈，不過這也將促進"良幣"不斷占領市場，進而實現推動新能源汽車推廣的政策目標。

總而言之，這一階段"雙積分政策"的實行雖然是"摸著石頭過河"，但收獲了寶貴的相關相關經驗和教訓，放眼長期發展，未必不是好事。

第二階段，能否實現節能和新能源技術"兩條腿走路"？

盡管疫情籠罩，國際政治和經濟形勢不斷變化，全球應對氣候變化的決心依然堅定。國家層面，我國、印度等排放大國先后提出碳達峰和碳中和目標；地區層面，部分發達地區不斷提出交通領域的零排放行動方法和計劃，如美國加州的《先進清潔卡車法規》。在總結2018-2020階段政策實行相關相關經驗的基礎上，"雙積分政策"修訂案公布并成為面向2023年第二階段管理的基礎。隨著多項利好節能技術及車輛的政策開始實行，乘用車行業在碳減排之路上有望實現節能和新能源技術"兩條腿走路"。

（1）新能源汽車發展勢頭依然強勁，合資公司加碼布局進一步穩住市場大盤。

2021年前三季度，我國新能源乘用車累積產銷接近200萬輛，1-九月市場滲透率達到13.3%。相較于2018年以來的上升平平，2021年新能源乘用車市場再次爆發。一方面，新能源乘用車市場經過數年發展已經由政策驅動型轉變為市場和消費驅動型，產品質量不斷提升，可選擇性日益新增，消費者認可度也和日俱增。另一方面，全球車市廣受"缺芯"影響，對傳統汽車的影響尤為明顯，部分車企甚至被迫停產，部分車輛剛需也由傳統燃油車轉向新能源汽車。

新能源乘用車產量及滲透率趨勢

自主品牌公司在新能源乘用車領域仍具有較大優勢，合資品牌及TSLA等也在迎頭趕上。上海超級廠投產以來，TSLA在我國的車輛交付量快速新增，2020年憑借Model3的強勁銷售表現，占據當年我國新能源乘用車市場12%的銷量份額。2021年前三季度，Model3和ModelY兩款車型在國內的銷量便超過20萬輛，同時也牢牢占據前三季度我國新能源車型銷量排行榜前三位置。受戰略和產品規劃布局等因素影響，合資公司在國內的新能源汽車市場上似乎"水土不服"，但受制于全球電動化轉型戰略以及"雙積分政策"等強制要求，其產品電動化比例也逐步提升。

值得注意的是，2021年前三季度新能源乘用車銷量前十車型中，以宏觀MINI為代表的A00級車型貢獻了約20%的銷量，使新能源乘用車銷量市場繼續呈現"啞鈴"型分布結構，不過未來A00級市場的需求和潛力存在較大變數，一些業內人士認為A00級新能源車市的繁榮不會持續太久。同時，主流合資新能源車型將重要集中在A級和B級市場，并加劇這些市場的產品競爭，長遠來看，有助于提升新能源產品的多樣性，進一步穩住新能源汽車大盤。

國產新能源乘用車公司分布情況

（2）循環外技術標準疊加多項利好政策，節能技術有望迎來集中發展

如前所言，電動化大潮兇猛來襲，傳統節能技術必須抓住最后的發展機會。前一階段"雙積分政策"的實行相關相關經驗也對決策者拋出了難題，如何兼顧節能和新能源技術？

實際上，考慮到我國地理環境和能源分布的復雜性，在《節能和新能源汽車技術路線圖（2.0）》中就對以混合動力為主的節能汽車提出了較高的期望：2025年以后傳統乘用車銷量中至少有一半以上為混動車輛，相關專家也主張"不建議制定‘禁燃’時間表"。然而要實現這一目標，在實操層面上勢必要配套一定的優惠政策。第一階段的"雙積分政策"對新能源汽車給予了過高的產量優惠倍數且不考慮電能消耗量，加之對新能源汽車產品技術參數設置了較低的技術門檻，致使多數公司紛紛轉戰新能源汽車市場，獲得"短平快"的效益增收。乘用車四階段油耗限值標準中，雖然也對低于3.2L/100km油耗的節能汽車賦予產量優惠倍數，但其優惠力度低于新能源汽車且門檻較高，實行效果不佳。

總結2018-2020年"雙積分政策"實行相關相關經驗，在2021-2023階段，低油耗乘用車的生產或進口量將進行折扣處理，同時也將公司傳統能源乘用車平均燃料消耗量作為其新能源汽車積分向后結轉的先決條件。

此外，2021年十月，《乘用車循環外技術/裝置節能效果評價方法》（第2、3、4部分）國家標準正式公布，對怠速起停、空調及制動能量回收系統的循環外節能效果進行評價和肯定。實際上在2020年度乘用車公司CAFC的核算中，工信部便已經指出"對采用一種或多種循環外技術/裝置的車輛，其車型燃料消耗量可相應減去一定額度"，并綜合考慮技術成熟度、節油水平等因素，分別給予怠速啟停、換擋提醒、制動能量回收等循環外技術車型百公里油耗0.15升、0.1升、0.15升（12伏為0.05升）的減免優惠。

數據顯示，近兩年混合動力乘用車已經表現出較強的上升趨勢，市場滲透率也不斷提升。不過，目前國內混合動力乘用車仍然是日系品牌獨大，豐田、本田平分秋色。

HEV乘用車銷量及市場滲透率

"雙積分政策"未來何去何從？

我國對乘用車總體平均燃料消耗量目標的設定和預期具有很好的連貫性，《我國制造2025》中便對乘用車新車整體油耗提出了"2025年降至4升/100公里左右"的目標。而乘用車燃料消耗量限值標準從2005年開始實行，公司平均燃料消耗量管理也經歷了近十年的發展，這些措施較好地保證了乘用車整體油耗的下降趨勢。

相較于油耗管理，"雙積分政策"中新能源汽車積分政策相對較新且受市場變化的影響大，隨著新能源汽車的進一步發展，其目標制定及利弊權衡也更加復雜。新能源汽車積分機制較多地參考了美國加州的零排放汽車（ZEV）積分交易機制，后者雖然歷經幾十年的發展演變，但在電動化改革日新月異的今天，似乎也表現得有些滯后。

從加州的情況來看，其ZEV車積分在2017年前實際上大都由非"純電動汽車"出現的積分組成，但自2017年起，ZEV積分的出現主體向純電動汽車快速轉變。在此期間，ZEV積分交易也經歷了重大變化：隨著零排放汽車技術的發展，加州空氣資源委員會（CARB）提高了ZEV積分比例和完全零排放汽車的最低比例要求，導致2010年后積分交易量有了顯著新增，尤其是在2012-2015年，交易的ZEV積分占積分總量的比例超過10%；此后，隨著各大車企在零排放汽車技術上的研發和市場投入，越來越多的車企開始出現并積累越來越多的ZEV積分，積分交易量迅速下降。以2019-2020交易周期為例，加州的重要大型車企均有較為可觀的ZEV積分累積，其中豐田的ZEV累積積分接近21萬分，僅次于TSLA，通用的積分也超過15萬分，和之相反，該交易周期內僅有6000個積分參和交易。

加州ZEV積分總量變化趨勢及交易的積分占比

不僅在加州，其他11個ZEV州的積分交易情況也呈現出類似的趨勢。一方面由于可出現積分的車輛類型多樣，多數大型車企均能通過多樣的產品戰略來滿足目標要求，另一方面，ZEV積分不會失效，在公司內逐年累積，受到的變動效應較低。不過，這也說明，ZEV積分目標的約束力看起來正在減弱，根據2025年22%的ZEV積分比例折算，屆時零排放汽車的市場滲透率約為8%，這一目標目前來看已經相當滯后。

為促進ZEV機制更好發揮用途，CARB已經在籌備并準備公布面向2035年的、新的政策工具。在適用情形下，2035年目標是實現100%ZEV轉型。

我國的情況和之雖不盡相同，但亦有相通之處。整體上看，新能源汽車積分目標已經十分滯后，但公司間的新能源汽車產銷比例存在巨大差異，至少從近幾年的情況來看，主流合資公司想要通過自身出售新能源汽車來滿足現有的積分目標，難度已經很大。2021年被媒體普遍稱為新能源汽車的"市場化元年"，在多種因素的綜合用途下，新能源乘用車滲透率不斷走高，而"雙積分政策"作為強制政策工具，未來將設定怎么樣的合規目標？將以何種方式來實現管理？和此同時，隨著新能源汽車體量的不斷新增，何時及以何種方式將電力上游溫室氣體排放納入"雙積分政策"？這些都值得相關部門思考。

（本文作者：秦蘭芝系能源和交通創新中心項目經理；安鋒系能源和交通創新中心執行主任）