本文為國務院發(fā)展研究中心市場流通研究室主任王青所做的研究報告，原文標題為《對我國新能源汽車發(fā)展的幾點思考》。

2014年中國新能源汽車保持快速發(fā)展態(tài)勢，全年共銷售各類新能源汽車7.5萬輛，同比增長3.2倍。針對新能源汽車的發(fā)展，特別是針對消費補貼和生產準入，有關部門的政策措施密集出臺，圍繞熱點車型以及智慧汽車、車聯(lián)網、低速電動車等討論也不絕于耳。在這些討論甚至爭論中，仍有很多根本性的問題尚未厘清，這將對中國新能源汽車的發(fā)展、相關政策的制定產生不利影響。本報告圍繞目前新能源汽車發(fā)展涉及的一些基礎性和關鍵性問題提出一些思考和建議。

一、應在國家層面明確發(fā)展新能源汽車的主要戰(zhàn)略目標

目前中國發(fā)展新能源汽車目標多元，包括環(huán)保減排、能源安全、產業(yè)升級、技術創(chuàng)新、擴大消費等等。有些目標在短期內相互干擾難以兼顧。例如在補貼技術和補貼標準上，明確以純電動車和增程式插電混合動力為補貼對象，就會影響到其他技術路線汽車的創(chuàng)新和產業(yè)化；如果提高環(huán)保標準，就會對傳統(tǒng)汽車產業(yè)產生沖擊。在有關部門政策目標不盡一致的情況下，很多政策會顧此失彼、缺乏協(xié)同，在制定政策時顧慮較多，會錯失出臺扶持政策的最佳窗口期。

當前迫切需要在國家層面明確發(fā)展新能源汽車的主要戰(zhàn)略目標。從經濟社會發(fā)展的主要矛盾和要求出發(fā)，應明確將環(huán)保減排作為首要戰(zhàn)略目標。這不僅是現階段中國經濟社會發(fā)展面臨的主要任務，同時也是引導合理消費和技術創(chuàng)新的重要方向。而且從中長期來看，也能促進產業(yè)升級、保障能源安全和擴大消費等發(fā)展目標的實現。在這一國家主要戰(zhàn)略目標的統(tǒng)領下，各部門在制定產業(yè)政策、技術政策和消費政策時，或者調整目標沖突的政策時，應以是否有利于節(jié)能減排作為重要的政策制定依據，要服從這一主線。而短期內對其他目標造成的影響和損失，需要作為發(fā)展新能源汽車的短期成本承擔。

二、找準新能源汽車進入快速發(fā)展期的時間點

新能源汽車發(fā)展不能脫離汽車需求發(fā)展階段分析。在汽車市場高速增長、汽車快速普及，特別是化石能源供給瓶頸尚未嚴重收緊的發(fā)展階段，并不是新能源汽車發(fā)展的最佳時期。在現有技術、基礎設施和汽車需求格局下，高端電動車還只是少數精英的大玩具或彰顯環(huán)保理念的工具。而中低端電動車的增長，很大程度上依賴高額補貼和部分城市的限購政策。在絕大部分消費者是首次購車的階段，新能源汽車特別是電動汽車快速增長，還缺乏具有規(guī)模化和持續(xù)增長的市場基礎。所謂新能源汽車消費元年，不是某項短期政策或一兩款熱點車型所能引爆，必須要有堅實的市場支撐。

中國汽車市場正在進入增長階段的轉換期。2014年中國人均GDP約為10763國際元(麥迪森，1990年)，千人汽車擁有量突破100輛。從國際經驗看，汽車需求將從此前7-9年的高速增長階段，轉向未來5-7年的中高速增長階段，千人汽車擁有量增速相應從20%左右自然回落到11%-12%。

整體來看，在數量快速擴張階段結束之后，一些被高速擴張所掩蓋的問題，如零供關系、城市發(fā)展瓶頸、能源安全、環(huán)境承載力等矛盾和風險將集中顯現。隨著這些問題的出現以及市場全面轉向買方市場、節(jié)能減排壓力增大，市場將隨之進入產品、需求和產業(yè)組織的結構調整期。同時，第二輛車消費和換車對結構調整的影響開始顯現。如果輔之以合理有效的產業(yè)及消費政策，消費者選擇新能源汽車的市場基礎才會形成，其快速增長階段才會到來。

目前中國汽車市場已經進入中高速增長的結構調整階段，在基礎設施和消費政策到位的前提下，判斷有市場基礎的新能源汽車市場元年，可能會在未來2-3年內出現。

三、用創(chuàng)新性思維及政策鼓勵和支持技術創(chuàng)新

就創(chuàng)新而言，首先要區(qū)分追趕階段的創(chuàng)新和創(chuàng)新驅動階段的創(chuàng)新。前者主要是針對具體的、已有技術的創(chuàng)新；而后者則主要是針對基礎性、前沿性和前瞻性技術的創(chuàng)新。這兩種類型的創(chuàng)新，與經濟社會和技術水平發(fā)展的具體階段相關聯(lián)。

追趕時期的技術路線和產品研發(fā)方向是已知的和可預判的，如果技術路線和資源配置方向沒有大的偏差，通過舉國體制、大投入、大項目來達到技術追趕的目標是可能的。但在創(chuàng)新驅動階段，技術發(fā)展日新月異，技術路線很不確定，依靠趕超階段的創(chuàng)新思路就有極大的技術和市場風險，失敗的概率很高。在日本等后發(fā)國家，無論是技術追趕還是原始創(chuàng)新，都有成功的經驗和失敗的教訓。

從新能源汽車領域技術創(chuàng)新來看，中國與國外的差距遠沒有傳統(tǒng)汽車那么大，客觀上具有彎道超車的可能。中國也確有發(fā)展新能源汽車的優(yōu)勢，例如起步早、產業(yè)體系完備、資源豐富、市場潛力大，等等。但也必須承認，中國從消費理念、階段和創(chuàng)新條件上還存在諸多不足。特別是在體制方面，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)與發(fā)達國家還有相當大的差距；而且我們仍然習慣于采用技術追趕階段的確定技術路線、明確產品和扶持具體企業(yè)的方式來制定及實施優(yōu)惠政策。

在創(chuàng)新日新月異、變幻莫測的當今，即使頂尖的科學家也難以準確預測未來的技術走向。如果仍然沿用過去的方式，以集中兵力的優(yōu)勢搞創(chuàng)新，很容易出現&全軍覆沒的結果。要形成一個良好的創(chuàng)新生態(tài)，就要充分發(fā)揮眾多企業(yè)的創(chuàng)新積極性，通過分散決策去探索不同的技術路線，在眾多企業(yè)探索、創(chuàng)新甚至失敗的基礎上，讓成功者脫穎而出。因此，成功的創(chuàng)新國家，更多關注的是創(chuàng)新能力，或者說是創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新技術的不斷涌現，先進技術和企業(yè)只是創(chuàng)新生態(tài)效率提升的結果。如果過多關注具體的技術和企業(yè)，就會本末倒置、事倍功半。正因如此，特斯拉會誕生在硅谷而不是底特律。

如果中國技術創(chuàng)新不能跳出具體的技術路線、針對具體技術進行消費補貼、依靠傳統(tǒng)的產業(yè)準入監(jiān)管體制，中國新能源汽車領域將不會出現特斯拉型企業(yè)，因為三元電池為基礎的企業(yè)根本不可能獲得創(chuàng)新政策扶持，也不能得到汽車生產資質，更不會上公告。

中國新能源汽車技術的創(chuàng)新和發(fā)展，就要盡量避免由于對技術路線和市場判斷失誤而導致的被動。要以更加開放的治理理念，促進各種技術路線創(chuàng)新都有平等參與的機會，讓各創(chuàng)新主體在合理評判標準的基礎上去爭取消費補貼。

四、增強新能源汽車技術和產業(yè)化政策的有效性

要提高政策的有效性，先要明確政府和市場的邊界。所謂政府要更好地發(fā)揮作用，是要在新的發(fā)展階段做好自己該做的事，而不是更多地發(fā)揮作用。對于新能源汽車技術創(chuàng)新和產業(yè)化而言，主要包括：建立良好的科學創(chuàng)新體系(而不是更多介入競爭性技術)；建立各種公共服務和共性技術平臺；培養(yǎng)各類專業(yè)人才；構建活躍有力的金融體系；強化知識產權保護體系；營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系；實施合理的消費及基礎設施建設鼓勵政策；等等。

隨著市場發(fā)展階段和技術創(chuàng)新格局的變化，未來對扶持政策的制定實施，宜更多從生產側轉向需求側，更多從給具體技術和企業(yè)吃偏飯，轉向突出政策的普惠性。這樣，才能使不同技術路線的節(jié)能和新能源汽車，在同一把尺子的衡量下分出高下長短。用分散決策取代集中決策，扶持和優(yōu)惠政策要從拋繡球轉變?yōu)楸任湔杏H。即使認為電動化是未來新能源汽車發(fā)展的主要過渡路線，也要由消費者用貨幣選票來自主選擇市場的勝出者，避免在其它技術取得重大突破時陷于被動。

在提升政策有效性方面，涉及創(chuàng)新鏈條上的各個環(huán)節(jié)。以下以生產準入和產學研協(xié)作為例加以分析。

由于新能源汽車技術具有明顯的融合創(chuàng)新和跨界創(chuàng)新特點，必須要發(fā)揮市場和企業(yè)的力量，鼓勵跨界資本，特別是互聯(lián)網和關鍵零部件企業(yè)的進入。直到目前為止，未來電動汽車制造的主力軍是誰業(yè)內尚未形成共識。但從中長期來看，智能汽車或者新型移動智能終端，僅僅依靠傳統(tǒng)汽車廠商是難以支撐的。這樣看來，針對現行準入和監(jiān)管改革勢在必行：一是要在強化安全和環(huán)保監(jiān)管的前提下，適當放寬新能源汽車生產資質準入門檻，引導跨界創(chuàng)新、豐富產品供給；二是以市場和需求為導向，營造公平透明的競爭環(huán)境，破除地方和行業(yè)保護，保障消費者自由選擇權。

2014年國家發(fā)改委發(fā)布了《新建純電動乘用車生產企業(yè)投資項目和生產準入管理的暫行規(guī)定(征求意見稿)》。與此前新能源汽車生產準入管理相比，電動汽車生產準入的放開及單列準入標準是明顯的進步。但從具體規(guī)定上看，準入的門檻依然很高。例如要具有3年以上研發(fā)經驗，具備整車試制能力，具備完整的純電動乘用車樣車試制條件，包括車身制造、動力電池系統(tǒng)集成、整車裝配等主要試制工藝和裝備；企業(yè)需要具備沖壓、焊接、涂裝等主要生產工藝，等等。準入放開的力度較小，同時排除了企業(yè)外包業(yè)務的可能，從一定程度上又繞回到傳統(tǒng)汽車準入條件。具有很強創(chuàng)新能力和動力的IT企業(yè)、互聯(lián)網企業(yè)、零部件企業(yè)甚至低速電動車企業(yè)，特別是中小企業(yè)在新能源汽車發(fā)展中破土而出的機會就相對較小。

關于產學研協(xié)同創(chuàng)新，當前并沒有具有普遍和可復制意義的成熟的經驗或模式。一個關鍵問題，是要形成利益相關方的激勵兼容。在很多產學研效果不明顯的案例中，科研機構認為企業(yè)急功近利，而企業(yè)認為科研機構不以市場為導向，只關心發(fā)表論文和通過實驗室的成果鑒定，不關注產業(yè)化過程中的成本和工藝問題。

各方有自己的利益訴求無可厚非，問題出在創(chuàng)新分工和利益分配上。目前國家及相關部門依然在創(chuàng)新資源的配置上發(fā)揮重要作用，而大量資源投向科研機構和大專院校，在缺乏成果衍生、科研人員創(chuàng)業(yè)保障和成果權益制度的條件下，通過成果評審驗收、發(fā)表論文和申請專利自然成為研發(fā)的主要目標。一些項目要求科研機構和企業(yè)聯(lián)合申請，也導致為研發(fā)而研發(fā)，甚至產學研勾結“釣魚”等腐敗現象。

要提高產學研協(xié)同創(chuàng)新效果，必須以企業(yè)為創(chuàng)新主體來組織技術創(chuàng)新過程，相配套的改革就是由企業(yè)來主導創(chuàng)新資源配置，明確參與各方的分工和目標，并形成兼顧各方積極性的利益分配機制。同時，也需要國家在科研人員創(chuàng)業(yè)保障、職務發(fā)明權益分配、創(chuàng)新團隊衍生企業(yè)等方面加快改革步伐。

行百里者半九十。在整個創(chuàng)新鏈條中，技術研發(fā)只是一個種子，要長成參天大樹還要實現產業(yè)化，依靠創(chuàng)新配套資源的強力支持。從調研的情況看，在新能源汽車領域，中國擁有的前沿成果并不少，只是企業(yè)在產業(yè)化過程中面臨諸多障礙。

目前新能源汽車領域的企業(yè)創(chuàng)新普遍面臨技術、市場和政策三大風險。技術風險是創(chuàng)新本身所具有的，但創(chuàng)新需要投入大量資金和人才，企業(yè)特別是中小企業(yè)創(chuàng)新的融資問題更加突出。市場風險包括能否被市場和消費者所認可，能否進入產品公告，能否進入整車廠供應體系，能否獲得足夠的產業(yè)化融資，等等。從政策風險來看，企業(yè)還面臨是否符合政策鼓勵方向，是否能夠享受到現有優(yōu)惠政策，是否能順利在市場進行上牌銷售等等。整體而言，在上述三個風險中，目前制約新能源汽車產業(yè)化存在技術、基礎設施、消費政策和融資困難四個主要障礙。

(一)技術瓶頸有待突破

目前全球新能源汽車技術從性能上基本不能滿足大多數消費者的要求。例如根據調查，大部分消費者對電動汽車續(xù)駛里程和充電時間的要求分別是300公里和2個小時。因此里程焦慮和成本問題依然是阻礙其產業(yè)化的重要原因，這是世界共同面臨的技術難題。但從動力電池、電機、電控及充電等最新技術成果信息看，這一問題會在未來2-3年內取得較大進展。

(二)基礎設施建設應加快

除技術本身存在問題外，基礎設施建設滯后是新能源汽車特別是電動汽車產業(yè)化過程中面臨的最突出的問題。除了政府推動的示范項目，以及高速公路、公共交通和一些集團客戶項目外，在私人消費領域，充電基礎設施建設發(fā)展緩慢，導致充電基礎設施和電動汽車消費者相互觀望的“雞-蛋”困境難以被打破。

充電基礎設施具有公共物品或準公共物品屬性。對于新能源汽車的普及，在環(huán)保和創(chuàng)新等方面都具有很大的正外部性，在這些應該有但企業(yè)不愿進入的領域，政府應該積極介入。政府應在科學分析規(guī)劃的基礎上，先于市場需求加快基礎設施建設才能破解困境。當然，政府也應該在市場初步運轉和企業(yè)愿意進入的條件下逐步退出，以鼓勵和引導社會資本進入。

從整合和創(chuàng)新的角度著眼，未來公共區(qū)域乃至私人領域的充電設施，不僅要具有充電功能，還應成為售電、繳費、廣告、WIFI熱點、電子商務、電信增值服務等綜合服務終端，將其作為城市信息化或智慧城市建設的重要內容，這樣才能保證運營者有盈利模式，進而促進充電基礎設施網絡的快速發(fā)展。

(三)消費政策不適應發(fā)展要求

首先是消費補貼。在《關于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應用工作的通知》出臺后，以前補貼方案存在的問題有了一定緩解，例如補供方導致補貼效果大打折扣，撥付流程復雜、周期較長，中央和地方配套補貼強化了市場分割等。從優(yōu)化方向上看，還應更多關注消費者的自由選擇權，進一步簡化發(fā)放流程，縮短周期；根據單位里程全程碳排放來確定補貼數額，統(tǒng)一各種類型補貼標準；在全國范圍統(tǒng)一補貼車型目錄，營造公平透明的競爭環(huán)境；進一步提高政府采購目標等等。同時，從補貼資金來源上，通過對傳統(tǒng)汽車平均油耗限值超出部分的罰款或對碳排放指標交易征稅來支持新能源汽車，也是很好的思路。

其次是稅收體系。當前汽車消費稅收存在的“購買環(huán)節(jié)重、使用環(huán)節(jié)輕”、“小排量相對重、大排量相對輕”[3]等問題，這不僅對傳統(tǒng)汽車的消費結構產生大排量化、高使用率的負面作用，更導致新能源汽車使用環(huán)節(jié)成本優(yōu)勢弱化。建議在調整傳統(tǒng)汽車稅收結構的基礎上，進一步減免新能源汽車的購置稅、消費稅等，將汽車燃油附加費從量計征調整為從價計征，并依據全程排放數據對汽車開征環(huán)境稅。

第三是使用政策。目前尚未形成對新能源汽車消費的政策扶持體系。未來應在全社會建立消費新能源汽車的良好氛圍并出臺更多實質性鼓勵政策。例如，在新能源汽車上牌、限行、路權等方面給予更多優(yōu)惠；增加政府采購指標，強化政府的示范和表率作用；明確全國范圍遷移過戶的綠色通道機制；在專用停車位設置、停車費收取上給予優(yōu)惠；等等。

(四)融資難題阻礙產業(yè)化進程

調研發(fā)現，新能源汽車領域有大量創(chuàng)新成果集中在中小企業(yè)。這些企業(yè)缺乏足夠的抵押物和現金流，難以得到銀行信貸規(guī)模。特別是在目前融資渠道窄、融資成本高、商業(yè)銀行授信緊縮的狀況下，大部分企業(yè)都面臨技術成果產業(yè)化的困難，因資金鏈斷裂導致創(chuàng)新中途夭折的案例更不在少數。

中小企業(yè)融資困難是全世界面臨的普遍問題，以商業(yè)銀行間接融資方式為主的金融體系更加突出。要解決這一問題，就要結合政府政策性支持和市場化運作的優(yōu)點，通過政府建立產業(yè)化發(fā)展引導基金，吸引社會資本特別是風險投資和私募基金進入。但在投入對象和方式上，一是要明確政府引導基金或母基金的政策性特征，不介入具體的技術選擇和企業(yè)選擇，委托進入的社會資本進行決策；二是部分基金用于中小企業(yè)政策性擔保和貼息，增加商業(yè)銀行授信額度；三是主要投向以訂單為基礎的，以市場為導向的企業(yè)聯(lián)盟或合作平臺；四是鼓勵地方政府進行資金配套，充分調動地方政府積極性。